Бюджет-2016: консервативний підхід і макроекономічні ризики 23 жовтня уряд РФ вніс до Державної Думи...
Бюджет-2016: консервативний підхід і макроекономічні ризики
Бюджет-2016: консервативний підхід і макроекономічні ризики
Бюджет-2016: консервативний підхід і макроекономічні ризики

Бюджет-2016: консервативний підхід і макроекономічні ризики
23 жовтня уряд РФ вніс до Державної Думи проект федерального закону "Про федеральний бюджет на 2016 г." У частині загальних параметрів бюджету можна відзначити наступне (див. Табл. 1). З 2016 року заплановано продовження зниження загального обсягу доходів федерального бюджету до 17,5% з 18% ВВП в 2015 р, що істотно нижче рівня виконання 2014 г. (20,3% ВВП). При цьому зниження відбувається за рахунок скорочення надходжень нафтогазових доходів в умовах падіння світових цін на нафту. У той же час надходження від ненафтогазових доходів досить стабільні. Загальний обсяг витрат, який повинен трохи зрости за підсумками 2015 р до 21% ВВП з 20,8% в 2014 р, в 2016 р, навпаки, дещо скоротиться до 20,5% ВВП. Дефіцит бюджету в 2016 році планується на рівні 2015 р 3% ВВП. При цьому майже весь обсяг дефіциту (близько 2,7% ВВП) планується покривати за рахунок коштів Резервного фонду.

У частині процедурних моментів і правил формування бюджету в рамках нового бюджетного циклу стався ряд змін. По-перше, бюджет знову формується на однорічній основі (як уже було в 2009-2010 рр.). По-друге, відбулася відмова від формування загального обсягу видатків на основі "бюджетного правила", яке задавало граничні ліміти витрат федерального бюджету виходячи з доходів, розрахованих при базовій (а не прогнозної) ціною на нафту, плюс 1% ВВП. Слід зазначити, що, хоча дія відповідних норм Бюджетного кодексу було призупинено, формально "бюджетне правило" задавало лише верхня межа витрат. В результаті, строго кажучи, не можна говорити про те, що проект бюджету в частині обсягу видатків сформований не у відповідності з "бюджетним правилом" (це сталося б, тільки якщо б обсяг витрат перевищив розрахункові ліміти, а не навпаки, як сталося на практиці) . По-третє, законодавчо встановлені терміни внесення законопроекту в Держдуму були зрушені (з 1 на 25 жовтня), щоб дати більше часу для узгодження всіх параметрів нового бюджету.
1. Основні параметри федерального бюджету в 2014-2016 рр. (Млрд руб. І% ВВП)
Джерело: Пояснювальна записка до проекту федерального закону "Про федеральний бюджет на 2016 г."
В цілому перехід на однорічний бюджет в поточних умовах, перш за все, з точки зору неясності макроекономічних параметрів в середньостроковій перспективі, видається досить логічним. У той же час відсутність чітких і законодавчо закріплених середньострокових планів хоча б за загальними параметрами бюджету (доходи, витрати, дефіцит, основні джерела його покриття) несе в собі певні бюджетні ризики. Частково цю прогалину закривається наявністю також внесених до Держдуми в загальному пакеті документів Основних напрямів бюджетної політики на 2016-2018 рр. (ОНБП), однак статус даного документа і співвідношення його положень з внесеним проектом бюджету не зовсім зрозуміло, тому що між документами є розбіжності в частині 2016 г. (наприклад, ціна на нафту в 2016 р в ОНБП закладена в 60 дол. / бар., тоді як бюджет сформований виходячи з 50 дол. / бар.).
В цілому курс на стримування зростання і поступове скорочення обсягу державних витрат в частках ВВП представляються досить обґрунтованим. Збільшення обсягу видатків за рахунок більшого обсягу дефіциту недоцільно і несе в собі істотні ризики. По-перше, поточний рівень витрат федерального бюджету знаходиться вище "умовно оптимального" рівня (з точки зору макроекономічних умов), державні витрати були сильно "роздуті" в період високих цін на нафту і далі ще виросли в кризу 2009 р проте потім так і не повернулися на докризовий рівень в 18% ВВП (в останні роки витрати стійко вище 20% ВВП). В результаті можна говорити про те, що навіть зниження витрат в 2016 р до 20,5% по суті не носить проциклічний характер, тому що обсяг витрат як і раніше буде помітно перевищувати в частках ВВП докризовий рівень 2007-2008 рр. По-друге, з точки зору більшого обсягу дефіциту і нарощування боргу важливо розуміти, наскільки тривалим є зниження доходів федерального бюджету. Поки сценарій повернення цін на нафту ближче до 100 дол. За барель і вище в найближчі роки є малоймовірним, а значить поточний рівень доходів бюджету треба сприймати як середньо- і м.б. навіть довгостроковий (можливо, ми вступили в новий цикл зниження світових цін на енергоносії). В результаті необхідна адаптація бюджетної політики до нових макроекономічних умов. В іншому випадку Росія ризикує опинитися в положенні ряду країн ЄС, які тривалий час витрачали з бюджету коштів більше, ніж могли собі дозволити з точки зору економічних реалій.
З точки зору підходів до фінансування дефіциту бюджету необхідно відзначити наступне. За нашими оцінками, і в цьому і в наступному році уряд має більш широкі і невикористовувані резерви по фінансуванню дефіциту за рахунок комерційних позик в умовах порівняно невеликого обсягу накопиченого державного боргу (до кінця 2015 року планується 15,6% ВВП). У цих умовах можна було б менше витрачати кошти Резервного фонду і більше займати на внутрішньому ринку в рублях (зовнішні позики в поточних зовнішньополітичних умовах можуть бути ускладнені). Тут можна говорити про наступні аргументи. По-перше, більш повільне вичерпання накопичених фінансових резервів з урахуванням неясності перспектив поліпшення макроекономічної ситуації і світової кон'юнктури цін на енергоносії в середньо- і довгостроковій перспективі. По-друге, кошти Резервного фонду, вкладені у валютні активи, збільшуються в рублевому вираженні в умовах ослаблення курсу рубля до іноземних валют. По-третє, держоблігації грають важливу роль на фінансовому ринку, а також як інструмент грошово-кредитної політики (ЗЕБу необхідні надійні фінансові інструменти для інвестування пенсійних накопичень, а банки отримують кредити від ЦБ під заставу держоблігацій).
Після деякого відновлення обсягу податкових доходів в 2014 р до 18,7% прогнозується помітне падіння податкових доходів до 16,0% ВВП в 2015 р і 15,6% ВВП в 2016 р (див. Табл. 2). Основним фактором зниження податкових доходів є скорочення надходжень від експортних мит з 6,6% ВВП в 2014 р до 3,1% в 2016 р При цьому зростання надходжень ПВКК в результаті підвищення ставки ПВКК на видобуток нафти викидається порівняно невеликим: збільшення з 4 % ВВП в 2014 р до 4,4% ВВП в 2016 р в умовах падіння цін на нафту (з 97,6 дол. / бар. нафти марки "Юралс" до прогнозованих 53 дол. / бар. за підсумками 2015 р і 50 дол. / бар. на 2016 г.). Також можна відзначити прогнозоване зниження надходжень з податку на прибуток з 0,7 до 0,5% ВВП в 2015-2016 рр., Проте, цей податок забезпечує лише 3-4% від загальної суми податкових доходів федерального бюджету. У той же час надходження ПДВ (ще одного значущого для федерального бюджету податку, поряд з ПВКК і експортними митами) прогнозуються в 2015-2016 рр. на стабільному рівні в 5,5-5,6% ВВП (в 2014 р 5,5% ВВП). В результаті в цілому можна зробити наступний висновок: динаміка податкових доходів федерального бюджету в 2015-2016 рр. обумовлена головним чином зниженням надходжень нафтогазових доходів в умовах падіння світових цін на нафту. При цьому надходження основних видів ненафтогазових доходів відносно стабільні.
2. Надходження основних податкових доходів до федерального бюджету в 2012-2016 рр.,% ВВП і частка в загальній сумі
Джерело: Пояснювальна записка до проекту федерального закону "Про федеральний бюджет на 2016 г."
Аналіз прогнозу податкових доходів і параметрів офіційного макроекономічного прогнозу підводить до наступних висновків. Результати прогнозу основних макропараметрів, зроблені Мінекономрозвитку (МЕР), представляються надмірно оптимістичними, що несе в собі певні ризики щодо зниження основних ненафтогазових доходів у порівнянні з планом на 2016 г. (ПДВ, акцизи, податок на прибуток). У той же час, обсяг нафтогазових доходів може виявитися вище запланованих значень в номінальному вираженні за рахунок більш високої рублевої ціни на російську нафту (тобто з урахуванням курсу рубля до долара).
Згідно з нашим прогнозом зростання російської економіки в 2016 р очікується тільки в самому оптимістичному сценарії і не перевищить десятих часток відсотка. У базовому сценарії прогнозу, розрахованому на основі вихідних умов, порівнянних з умовами базового прогнозу МЕР в російській економіці в 2016 р продовжиться спад (на 1,6%). Також за оцінками наших експертів в 2016 р негативна динаміка збережеться і для інших основних макроекономічних показників: інвестицій в основний капітал, обороту роздрібної торгівлі, реальних наявних доходів населення. Продовження інвестиційного спаду в російській економіці буде викликано збереженням несприятливого інвестиційного клімату, низькою підприємницької упевненістю, досить високими процентними ставками по кредитах реальному сектору економіки. Очікування більш довготривалого спаду в споживанні домашніх господарств у експертів пов'язані зі значним борговим навантаженням населення і величиною процентних платежів за банківськими кредитами, що зменшує наявні ресурси домогосподарств, доступні для витрат на споживання і формування заощаджень. У свою чергу реальні наявні доходи населення продовжать скорочуватися слідом за загальним спадом в економіці.
Важливо також окремо розглянути "податковий маневр" в нафтовій галузі. Подальше проведення "податкового маневру" буде частково заморожено в 2016 р .: ставка експортного мита на нафту залишиться на рівні 2015 року (тобто не буде далі знижена, як планувалося спочатку в рамках "маневру"). Основна мета цього заходу - фіскальний ефект, тобто додаткові доходи федерального бюджету. Однак, в поточних умовах більш доцільним (в тому числі і з точки зору наповнення державного бюджету) було б прискорене проведення запланованої податкової реформи, а не її часткове зупинення. Параметри "податкового маневру" не є нейтральними для бюджету: очікуваний приріст надходжень від підвищення ПВКК за планом повинен перевищувати очікуваний спад надходжень від зниження експортного мита. Відповідно, перехід до більш швидкої реалізації "податкового маневру" (наприклад, перенесення на 2016 рік ставок спочатку запланованих на 2017 рік) також призвело б до бажаного підвищення надходжень до бюджету. Більш того, з точки зору досягнення початкової мети реформи - усунення неефективності нафтопереробки - саме прискорене проведення податкового маневру в період низьких цін на нафту виглядає більш доцільними, ніж часткова його зупинка. Такі зміни, фактично, також підвищують податкове навантаження на нафтову галузь і забезпечують приплив додаткових коштів у бюджет, але при цьому не тільки не призводять до припинення оздоровлення російської нафтопереробки, але, навпаки, істотно її прискорюють.
Для російської нафтової галузі заплановане підвищення податкового навантаження поки не є критичним. Згідно з оцінками наших експертів, падіння виробництва в нафтовій галузі, пов'язане з економічними труднощами, було досить короткочасним в порівнянні з іншими галузями промисловості, його "дно" було пройдено в кінці травня-червні 2015 року, а останні статистичні дані свідчать про намітився стійке зростання виробничих і фінансових показників. У той же час слід мати на увазі, що подальше підвищення податкового навантаження на нафтову галузь може мати негативні довгострокові ефекти у вигляді скорочення інвестицій, зниження видобутку нафти і зменшення податкових надходжень при реалізації сценарію, коли не відбудеться істотного зростання світових цін на нафту.
Аналіз видаткової частини внесеного проекту призводить до наступних висновків. Відкритість бюджету, оцінюється як частка таємних видатків, повинна трохи покращитися в 2016 р .: секретні і цілком таємні асигнування скоротяться на 2,2% до 3,8% ВВП або до 18,7% витрат федерального бюджету (в 2015 році планується 20 %). Однак цей рівень як і раніше майже в 2 рази перевищує відповідні значення 2007-2012 рр., Коли ця частка коливалася в районі 10-12%.
Якщо ж оцінювати відкритість з точки зору обсягу інформації про бюджетні витрати і формату представлення даних, то позитивних змін не спостерігається. Як і раніше без пояснювальної записки в проекті бюджету неможливо розібратися, що є прямим порушенням основоположних принципів Бюджетного кодексу - повноти відображення доходів, витрат і джерел фінансування (в частині витрат), а також прозорості (відкритості). У складі законопроекту і супровідних його документах і матеріалах відсутнє уявлення видатків бюджету відповідно до класифікації операцій сектора державного управління (економічної класифікації видатків), що розходиться з рекомендаціями міжнародних фінансових інститутів з фінансового обліку в громадському секторі і явно знижує прозорість бюджету, ускладнюючи оцінку його впливу на економіку. У матеріалах законопроекту відсутні дані про основні поточні витрати силових відомств (на грошове забезпечення військового персоналу і на види матеріального забезпечення).
В цілому можна відзначити певні негативні зміни в планованої динаміці витрат федерального бюджету на 2016 року як в укрупненої програмної структурі, так і в розрізі функціональної класифікації. З точки зору співвідношення "продуктивних" і "непродуктивних" витрат викликає заклопотаність заплановане скорочення в номінальному вираженні витрат на освіту та охорону здоров'я (що й обумовлює зниження витрат по укрупнених програмного напрямку "Нова якість життя") при невеликому зростанні (хоча і нижче прогнозованої інфляції) витрат на національну безпеку, на національну оборону і на загальнодержавні питання.
З великих напрямків витрат зростання в номінальному вираженні в 2016 р до рівня 2015 року планується по розділах (див. Табл. 3): національна економіка (+ 12,8%), соціальна політика (+ 6,4%), нецільові трансферти (дотації) регіонах (+ 5,7%), загальнодержавні питання (+ 3,3%), національна безпека (+ 1,3%) і національна оборона (+ 0,8%). При цьому помітно знижуються витрати на освіту (-8,4%) і охорону здоров'я (-7,8%). В результаті з урахуванням прогнозованого рівня інфляції в 6,4% в реальному вираженні зростуть лише витрати на національну економіку, а витрати на соціальну політику залишаться на рівні 2015 р За всіма іншими великим розділах витрати в реальному вираженні скоротяться.
3. Структура витрат федерального бюджету в 2011-2016 рр.(%)
Джерело: Пояснювальна записка до проекту федерального закону "Про федеральний бюджет на 2016 г."
В результаті при порівнянні структури витрат федерального бюджету в 2011 і 2016 рр. можна відзначити наступні негативні зміни: різке зростання "непродуктивних" витрат на національну оборону (на 5,7 п.п.) і зростання витрат на національну безпеку (на 1,1 п.п.) при зниженні "продуктивних" витрат на освіту і охорону здоров'я (на 1,5 п.п. по кожному напрямку). Також можна відзначити зниження частки нецільової фінансової допомоги (насамперед, дотацій) регіонах в загальній сумі витрат федерального бюджету (на 1,8 п.п.) і частки витрат на соціальну політику.
Розглянемо також трохи докладніше ряд окремих напрямків витрат. Формально зниження витрат на освіту обумовлено переглядом принципів розрахунку середньої заробітної плати в суб'єктах РФ (по суті це знижує орієнтири по зарплаті в рамках реалізації "травневих" указів як для загального, так і для середньої освіти). Однак, на практиці дана сфера недофінансована і подальше зниження держвидатків може призвести до зниження якості кадрового складу викладачів ВНЗ та вчителів шкіл (а значить і якості освітніх послуг), а також знизить доступність вищої освіти. Також необхідно поставити під сумнів обґрунтованість завершення співфінансування з федерального бюджету витрат регіонів на дошкільну освіту. Не враховується, що навіть зараз охоплення дошкільною освітою дітей 4-6 років у Росії значно нижче, ніж в розвинених країнах (Німеччина, Франція, США), а також в країнах Центральної та Східної Європи.
У довгостроковій перспективі ризиком скорочення витрат на охорону здоров'я є збільшення частки приватних витрат в даній сфері понад суспільно прийнятного рівня (20-30% всіх витрат на охорону здоров'я). Уже в 2013 р за даними ВООЗ в Росії частка приватних витрат на охорону здоров'я становила 52%, причому більша частина цих витрат була прямими платежами громадян. Крім того, в приватних витратах істотну частку (близько 30%) займали неформальні платежі.
Стримування зростання витрат на соціальну політику і, перш за все, на пенсійне забезпечення досягається за рахунок 2-х основних заходів: по-перше, обов'язкова індексація пенсій лише на 4% (друга індексація можлива тільки в разі отримання додаткових доходів) при відсутності індексації для працюючих пенсіонерів і, по-друге, продовження мораторію на внески до накопичувальної складову системи обов'язкового пенсійного страхування (що дозволяє економити кошти федерального бюджету, що спрямовуються у вигляді трансферту Пенсійному фонду). В цілому індексація пенсій нижче інфляції (прогнозується на рівні в 12,2% в 2015 р і 6,4% в 2016 р) видається багато в чому виправданою в поточних умовах, як з точки зору стримування зростання соціальних витрат (в умовах недостатності дохідних джерел), так і зменшення інфляційного тиску (зниження ризиків розкручування інфляційної спіралі). У той же час необхідно звернути увагу, що наші експерти раніше розглядали Вдатися до таких заходів в зв'язці з витратами на освіту і охорону здоров'я, тобто як міру, що дозволяє зберегти витрати на розвиток людського капіталу як мінімум на рівні 2015 р номінальному вираженні. При цьому враховувалося, що витрати на охорону здоров'я - це багато в чому також витрати на населення старших вікових груп. В рамках же пропонованих параметрів витрат, коли менша індексація пенсій супроводжується зниженням витрат на охорону здоров'я, дана міра ставати менш обґрунтованою.
Продовження "заморозки" внесків на накопичувальну частину пенсії викликає ще більше питань. Коли протягом трьох років по суті зупиняється дія пенсійної реформи, спрямованої на диверсифікацію джерел фінансування пенсій майбутніх пенсіонерів, це все в більшій мірі стає схожим (в першу чергу для населення) на неявну скасування реформи в частині створення накопичувальної частини пенсії. При цьому, вирішуючи проблеми зниження рівня незбалансованості пенсійної системи (а по суті бюджетної системи в цілому) в даний час, уряд все більше збільшує довгострокові ризики збалансованості бюджетної системи країни в майбутньому. Приклад наступного року прекрасно ілюструє проблеми фінансування пенсій лише через розподільну систему, коли недолік дохідних джерел бюджету змушує проводити індексацію пенсій нижче рівня накопиченої інфляції. В результаті продовження "заморозки" накопичувальної частини пенсії на 2016 року подається недостатньо обґрунтованою мірою з точки зору довгострокового бюджетного планування і об'єктивної оцінки довгострокових ризиків.
У 2016 році продовжиться тенденція до зниження обсягу трансфертів регіонам з федерального бюджету. При цьому прогноз податкових і неподаткових доходів бюджетів суб'єктів РФ видається надто оптимістичним. В результаті на практиці загальний обсяг доходів може знизитися в частках ВВП до рівня 2015 року (матеріали пояснювальної записки до законопроекту мають на увазі збереження даного показника в 2016 р приблизно на рівні 2015 г.). Матеріали пояснювальної записки не дозволяють провести перевірку обґрунтованості прогнозу по окремим видам основних податків бюджетів суб'єктів РФ (ПДФО, податок на прибуток, акцизи на нафтопродукти). Однак важливо відзначити, що при прирості податкових і неподаткових доходів регіонів за 8 місяців 2015 р до аналогічного періоду 2014 року на 8,4%, за підсумками 2015 році прогнозується зростання лише на 3,2%. Оскільки багато в чому зростання податкових витрат регіонів в першому півріччі відбувався за рахунок відновлення надходжень з податку на прибуток і в липні-серпні зростання даного податку почав сповільняться, прогноз на весь 2015 року подається досить реалістичним. У той же час прогноз по зростанню податкових і неподаткових доходів регіонів в 2016 р до рівня 2015 р 11,9% (при прогнозованій інфляції в 6,4%) представляється явно завищеними, особливо з урахуванням очікуваної нами гіршою динаміки основних макроекономічних показників в 2016 р в порівнянні з офіційним прогнозом. Таким чином, ризики збільшення незбалансованості регіональних бюджетів в наступному році зростають.
В цілому проект федерального бюджету, представлений Мінфіном, представляється досить обгрунтованим з точки зору загальних параметрів, проте не позбавленим певних недоліків в частині окремих заходів як по доходах, так і по видатках. У той же час треба розуміти, що за відсутності відповідальної і досить консервативною бюджетної політики проект бюджету міг виявитися значно гірше і міг би стати джерелом серйозних бюджетних, а значить в результаті і макроекономічних ризиків.
аналітікі
РАНХиГС та Інституту економічної політики ім. Гайдара

Бюджет-2016: консервативний підхід і макроекономічні ризики

23 жовтня уряд РФ вніс до Державної Думи проект федерального закону "Про федеральний бюджет на 2016 г." У частині загальних параметрів бюджету можна відзначити наступне (див. Табл. 1). У 2016 р заплановано продовження зниження загального обсягу доходів федерального бюджету до 17,5% з 18% ВВП в 2015 р, що істотно нижче рівня виконання 2014 р (20,3% ВВП). При цьому зниження відбувається за рахунок скорочення надходжень нафтогазових доходів в умовах падіння світових цін на нафту. У той же час надходження від ненафтогазових доходів досить стабільні. Загальний обсяг витрат, який повинен трохи зрости за підсумками 2015 р до 21% ВВП з 20,8% в 2014 р, в 2016 р, навпаки, дещо скоротиться до 20,5% ВВП. Дефіцит бюджету в 2016 році планується на рівні 2015 р 3% ВВП. При цьому майже весь обсяг дефіциту (близько 2,7% ВВП) планується покривати за рахунок коштів Резервного фонду.

У частині процедурних моментів і правил формування бюджету в рамках нового бюджетного циклу стався ряд змін. По-перше, бюджет знову формується на однорічній основі (як уже було в 2009-2010 рр.). По-друге, відбулася відмова від формування загального обсягу видатків на основі "бюджетного правила", яке задавало граничні ліміти витрат федерального бюджету виходячи з доходів, розрахованих при базовій (а не прогнозної) ціною на нафту, плюс 1% ВВП. Слід зазначити, що, хоча дія відповідних норм Бюджетного кодексу було призупинено, формально "бюджетне правило" задавало лише верхня межа витрат. В результаті, строго кажучи, не можна говорити про те, що проект бюджету в частині обсягу видатків сформований не у відповідності з "бюджетним правилом" (це сталося б, тільки якщо б обсяг витрат перевищив розрахункові ліміти, а не навпаки, як сталося на практиці) . По-третє, законодавчо встановлені терміни внесення законопроекту в Держдуму були зрушені (з 1 на 25 жовтня), щоб дати більше часу для узгодження всіх параметрів нового бюджету.

1. Основні параметри федерального бюджету в 2014-2016 рр. (Млрд руб. І% ВВП)

Джерело: Пояснювальна записка до проекту федерального закону "Про федеральний бюджет на 2016 г."

В цілому перехід на однорічний бюджет в поточних умовах, перш за все, з точки зору неясності макроекономічних параметрів в середньостроковій перспективі, видається досить логічним. У той же час відсутність чітких і законодавчо закріплених середньострокових планів хоча б за загальними параметрами бюджету (доходи, витрати, дефіцит, основні джерела його покриття) несе в собі певні бюджетні ризики. Частково цю прогалину закривається наявністю також внесених до Держдуми в загальному пакеті документів Основних напрямів бюджетної політики на 2016-2018 рр. (ОНБП), однак статус даного документа і співвідношення його положень з внесеним проектом бюджету не зовсім зрозуміло, тому що між документами є розбіжності в частині 2016 г. (наприклад, ціна на нафту в 2016 р в ОНБП закладена в 60 дол. / бар., тоді як бюджет сформований виходячи з 50 дол. / бар.).

В цілому курс на стримування зростання і поступове скорочення обсягу державних витрат в частках ВВП представляються досить обґрунтованим. Збільшення обсягу видатків за рахунок більшого обсягу дефіциту недоцільно і несе в собі істотні ризики. По-перше, поточний рівень витрат федерального бюджету знаходиться вище "умовно оптимального" рівня (з точки зору макроекономічних умов), державні витрати були сильно "роздуті" в період високих цін на нафту і далі ще виросли в кризу 2009 р проте потім так і не повернулися на докризовий рівень в 18% ВВП (в останні роки витрати стійко вище 20% ВВП). В результаті можна говорити про те, що навіть зниження витрат в 2016 р до 20,5% по суті не носить проциклічний характер, тому що обсяг витрат як і раніше буде помітно перевищувати в частках ВВП докризовий рівень 2007-2008 рр. По-друге, з точки зору більшого обсягу дефіциту і нарощування боргу важливо розуміти, наскільки тривалим є зниження доходів федерального бюджету. Поки сценарій повернення цін на нафту ближче до 100 дол. За барель і вище в найближчі роки є малоймовірним, а значить поточний рівень доходів бюджету треба сприймати як середньо- і м.б. навіть довгостроковий (можливо, ми вступили в новий цикл зниження світових цін на енергоносії). В результаті необхідна адаптація бюджетної політики до нових макроекономічних умов. В іншому випадку Росія ризикує опинитися в положенні ряду країн ЄС, які тривалий час витрачали з бюджету коштів більше, ніж могли собі дозволити з точки зору економічних реалій.

З точки зору підходів до фінансування дефіциту бюджету необхідно відзначити наступне. За нашими оцінками, і в цьому і в наступному році уряд має більш широкі і невикористовувані резерви по фінансуванню дефіциту за рахунок комерційних позик в умовах порівняно невеликого обсягу накопиченого державного боргу (до кінця 2015 року планується 15,6% ВВП). У цих умовах можна було б менше витрачати кошти Резервного фонду і більше займати на внутрішньому ринку в рублях (зовнішні позики в поточних зовнішньополітичних умовах можуть бути ускладнені). Тут можна говорити про наступні аргументи. По-перше, більш повільне вичерпання накопичених фінансових резервів з урахуванням неясності перспектив поліпшення макроекономічної ситуації і світової кон'юнктури цін на енергоносії в середньо- і довгостроковій перспективі. По-друге, кошти Резервного фонду, вкладені у валютні активи, збільшуються в рублевому вираженні в умовах ослаблення курсу рубля до іноземних валют. По-третє, держоблігації грають важливу роль на фінансовому ринку, а також як інструмент грошово-кредитної політики (ЗЕБу необхідні надійні фінансові інструменти для інвестування пенсійних накопичень, а банки отримують кредити від ЦБ під заставу держоблігацій).

Після деякого відновлення обсягу податкових доходів в 2014 р до 18,7% прогнозується помітне падіння податкових доходів до 16,0% ВВП в 2015 р і 15,6% ВВП в 2016 р (див. Табл. 2). Основним фактором зниження податкових доходів є скорочення надходжень від експортних мит з 6,6% ВВП в 2014 р до 3,1% в 2016 р При цьому зростання надходжень ПВКК в результаті підвищення ставки ПВКК на видобуток нафти викидається порівняно невеликим: збільшення з 4 % ВВП в 2014 р до 4,4% ВВП в 2016 р в умовах падіння цін на нафту (з 97,6 дол. / бар. нафти марки "Юралс" до прогнозованих 53 дол. / бар. за підсумками 2015 р і 50 дол. / бар. на 2016 г.). Також можна відзначити прогнозоване зниження надходжень з податку на прибуток з 0,7 до 0,5% ВВП в 2015-2016 рр., Проте, цей податок забезпечує лише 3-4% від загальної суми податкових доходів федерального бюджету. У той же час надходження ПДВ (ще одного значущого для федерального бюджету податку, поряд з ПВКК і експортними митами) прогнозуються в 2015-2016 рр. на стабільному рівні в 5,5-5,6% ВВП (в 2014 р 5,5% ВВП). В результаті в цілому можна зробити наступний висновок: динаміка податкових доходів федерального бюджету в 2015-2016 рр. обумовлена головним чином зниженням надходжень нафтогазових доходів в умовах падіння світових цін на нафту. При цьому надходження основних видів ненафтогазових доходів відносно стабільні.

2. Надходження основних податкових доходів до федерального бюджету в 2012-2016 рр.,% ВВП і частка в загальній сумі

Джерело: Пояснювальна записка до проекту федерального закону "Про федеральний бюджет на 2016 г."

Аналіз прогнозу податкових доходів і параметрів офіційного макроекономічного прогнозу підводить до наступних висновків. Результати прогнозу основних макропараметрів, зроблені Мінекономрозвитку (МЕР), представляються надмірно оптимістичними, що несе в собі певні ризики щодо зниження основних ненафтогазових доходів у порівнянні з планом на 2016 г. (ПДВ, акцизи, податок на прибуток). У той же час, обсяг нафтогазових доходів може виявитися вище запланованих значень в номінальному вираженні за рахунок більш високої рублевої ціни на російську нафту (тобто з урахуванням курсу рубля до долара).

Згідно з нашим прогнозом зростання російської економіки в 2016 р очікується тільки в самому оптимістичному сценарії і не перевищить десятих часток відсотка. У базовому сценарії прогнозу, розрахованому на основі вихідних умов, порівнянних з умовами базового прогнозу МЕР в російській економіці в 2016 р продовжиться спад (на 1,6%). Також за оцінками наших експертів в 2016 р негативна динаміка збережеться і для інших основних макроекономічних показників: інвестицій в основний капітал, обороту роздрібної торгівлі, реальних наявних доходів населення. Продовження інвестиційного спаду в російській економіці буде викликано збереженням несприятливого інвестиційного клімату, низькою підприємницької упевненістю, досить високими процентними ставками по кредитах реальному сектору економіки. Очікування більш довготривалого спаду в споживанні домашніх господарств у експертів пов'язані зі значним борговим навантаженням населення і величиною процентних платежів за банківськими кредитами, що зменшує наявні ресурси домогосподарств, доступні для витрат на споживання і формування заощаджень. У свою чергу реальні наявні доходи населення продовжать скорочуватися слідом за загальним спадом в економіці.

Важливо також окремо розглянути "податковий маневр" в нафтовій галузі. Подальше проведення "податкового маневру" буде частково заморожено в 2016 р .: ставка експортного мита на нафту залишиться на рівні 2015 року (тобто не буде далі знижена, як планувалося спочатку в рамках "маневру"). Основна мета цього заходу - фіскальний ефект, тобто додаткові доходи федерального бюджету. Однак, в поточних умовах більш доцільним (в тому числі і з точки зору наповнення державного бюджету) було б прискорене проведення запланованої податкової реформи, а не її часткове зупинення. Параметри "податкового маневру" не є нейтральними для бюджету: очікуваний приріст надходжень від підвищення ПВКК за планом повинен перевищувати очікуваний спад надходжень від зниження експортного мита. Відповідно, перехід до більш швидкої реалізації "податкового маневру" (наприклад, перенесення на 2016 рік ставок спочатку запланованих на 2017 рік) також призвело б до бажаного підвищення надходжень до бюджету. Більш того, з точки зору досягнення початкової мети реформи - усунення неефективності нафтопереробки - саме прискорене проведення податкового маневру в період низьких цін на нафту виглядає більш доцільними, ніж часткова його зупинка. Такі зміни, фактично, також підвищують податкове навантаження на нафтову галузь і забезпечують приплив додаткових коштів у бюджет, але при цьому не тільки не призводять до припинення оздоровлення російської нафтопереробки, але, навпаки, істотно її прискорюють.

Для російської нафтової галузі заплановане підвищення податкового навантаження поки не є критичним. Згідно з оцінками наших експертів, падіння виробництва в нафтовій галузі, пов'язане з економічними труднощами, було досить короткочасним в порівнянні з іншими галузями промисловості, його "дно" було пройдено в кінці травня-червні 2015 року, а останні статистичні дані свідчать про намітився стійке зростання виробничих і фінансових показників. У той же час слід мати на увазі, що подальше підвищення податкового навантаження на нафтову галузь може мати негативні довгострокові ефекти у вигляді скорочення інвестицій, зниження видобутку нафти і зменшення податкових надходжень при реалізації сценарію, коли не відбудеться істотного зростання світових цін на нафту.

Аналіз видаткової частини внесеного проекту призводить до наступних висновків. Відкритість бюджету, оцінюється як частка таємних видатків, повинна трохи покращитися в 2016 р .: секретні і цілком таємні асигнування скоротяться на 2,2% до 3,8% ВВП або до 18,7% витрат федерального бюджету (в 2015 році планується 20 %). Однак цей рівень як і раніше майже в 2 рази перевищує відповідні значення 2007-2012 рр., Коли ця частка коливалася в районі 10-12%.

Якщо ж оцінювати відкритість з точки зору обсягу інформації про бюджетні витрати і формату представлення даних, то позитивних змін не спостерігається. Як і раніше без пояснювальної записки в проекті бюджету неможливо розібратися, що є прямим порушенням основоположних принципів Бюджетного кодексу - повноти відображення доходів, витрат і джерел фінансування (в частині витрат), а також прозорості (відкритості). У складі законопроекту і супровідних його документах і матеріалах відсутнє уявлення видатків бюджету відповідно до класифікації операцій сектора державного управління (економічної класифікації видатків), що розходиться з рекомендаціями міжнародних фінансових інститутів з фінансового обліку в громадському секторі і явно знижує прозорість бюджету, ускладнюючи оцінку його впливу на економіку. У матеріалах законопроекту відсутні дані про основні поточні витрати силових відомств (на грошове забезпечення військового персоналу і на види матеріального забезпечення).

В цілому можна відзначити певні негативні зміни в планованої динаміці витрат федерального бюджету на 2016 року як в укрупненої програмної структурі, так і в розрізі функціональної класифікації. З точки зору співвідношення "продуктивних" і "непродуктивних" витрат викликає заклопотаність заплановане скорочення в номінальному вираженні витрат на освіту та охорону здоров'я (що й обумовлює зниження витрат по укрупнених програмного напрямку "Нова якість життя") при невеликому зростанні (хоча і нижче прогнозованої інфляції) витрат на національну безпеку, на національну оборону і на загальнодержавні питання.

З великих напрямків витрат зростання в номінальному вираженні в 2016 р до рівня 2015 року планується по розділах (див. Табл. 3): національна економіка (+ 12,8%), соціальна політика (+ 6,4%), нецільові трансферти (дотації) регіонах (+ 5,7%), загальнодержавні питання (+ 3,3%), національна безпека (+ 1,3%) і національна оборона (+ 0,8%). При цьому помітно знижуються витрати на освіту (-8,4%) і охорону здоров'я (-7,8%). В результаті з урахуванням прогнозованого рівня інфляції в 6,4% в реальному вираженні зростуть лише витрати на національну економіку, а витрати на соціальну політику залишаться на рівні 2015 р За всіма іншими великим розділах витрати в реальному вираженні скоротяться.

3. Структура витрат федерального бюджету в 2011-2016 рр.(%)

Джерело: Пояснювальна записка до проекту федерального закону "Про федеральний бюджет на 2016 г."

В результаті при порівнянні структури витрат федерального бюджету в 2011 і 2016 рр. можна відзначити наступні негативні зміни: різке зростання "непродуктивних" витрат на національну оборону (на 5,7 п.п.) і зростання витрат на національну безпеку (на 1,1 п.п.) при зниженні "продуктивних" витрат на освіту і охорону здоров'я (на 1,5 п.п. по кожному напрямку). Також можна відзначити зниження частки нецільової фінансової допомоги (насамперед, дотацій) регіонах в загальній сумі витрат федерального бюджету (на 1,8 п.п.) і частки витрат на соціальну політику.

Розглянемо також трохи докладніше ряд окремих напрямків витрат. Формально зниження витрат на освіту обумовлено переглядом принципів розрахунку середньої заробітної плати в суб'єктах РФ (по суті це знижує орієнтири по зарплаті в рамках реалізації "травневих" указів як для загального, так і для середньої освіти). Однак, на практиці дана сфера недофінансована і подальше зниження держвидатків може призвести до зниження якості кадрового складу викладачів ВНЗ та вчителів шкіл (а значить і якості освітніх послуг), а також знизить доступність вищої освіти. Також необхідно поставити під сумнів обґрунтованість завершення співфінансування з федерального бюджету витрат регіонів на дошкільну освіту. Не враховується, що навіть зараз охоплення дошкільною освітою дітей 4-6 років у Росії значно нижче, ніж в розвинених країнах (Німеччина, Франція, США), а також в країнах Центральної та Східної Європи.

У довгостроковій перспективі ризиком скорочення витрат на охорону здоров'я є збільшення частки приватних витрат в даній сфері понад суспільно прийнятного рівня (20-30% всіх витрат на охорону здоров'я). Уже в 2013 р за даними ВООЗ в Росії частка приватних витрат на охорону здоров'я становила 52%, причому більша частина цих витрат була прямими платежами громадян. Крім того, в приватних витратах істотну частку (близько 30%) займали неформальні платежі.

Стримування зростання витрат на соціальну політику і, перш за все, на пенсійне забезпечення досягається за рахунок 2-х основних заходів: по-перше, обов'язкова індексація пенсій лише на 4% (друга індексація можлива тільки в разі отримання додаткових доходів) при відсутності індексації для працюючих пенсіонерів і, по-друге, продовження мораторію на внески до накопичувальної складову системи обов'язкового пенсійного страхування (що дозволяє економити кошти федерального бюджету, що спрямовуються у вигляді трансферту Пенсійному фонду). В цілому індексація пенсій нижче інфляції (прогнозується на рівні в 12,2% в 2015 р і 6,4% в 2016 р) видається багато в чому виправданою в поточних умовах, як з точки зору стримування зростання соціальних витрат (в умовах недостатності дохідних джерел), так і зменшення інфляційного тиску (зниження ризиків розкручування інфляційної спіралі). У той же час необхідно звернути увагу, що наші експерти раніше розглядали Вдатися до таких заходів в зв'язці з витратами на освіту і охорону здоров'я, тобто як міру, що дозволяє зберегти витрати на розвиток людського капіталу як мінімум на рівні 2015 р номінальному вираженні. При цьому враховувалося, що витрати на охорону здоров'я - це багато в чому також витрати на населення старших вікових груп. В рамках же пропонованих параметрів витрат, коли менша індексація пенсій супроводжується зниженням витрат на охорону здоров'я, дана міра ставати менш обґрунтованою.

Продовження "заморозки" внесків на накопичувальну частину пенсії викликає ще більше питань. Коли протягом трьох років по суті зупиняється дія пенсійної реформи, спрямованої на диверсифікацію джерел фінансування пенсій майбутніх пенсіонерів, це все в більшій мірі стає схожим (в першу чергу для населення) на неявну скасування реформи в частині створення накопичувальної частини пенсії. При цьому, вирішуючи проблеми зниження рівня незбалансованості пенсійної системи (а по суті бюджетної системи в цілому) в даний час, уряд все більше збільшує довгострокові ризики збалансованості бюджетної системи країни в майбутньому. Приклад наступного року прекрасно ілюструє проблеми фінансування пенсій лише через розподільну систему, коли недолік дохідних джерел бюджету змушує проводити індексацію пенсій нижче рівня накопиченої інфляції. В результаті продовження "заморозки" накопичувальної частини пенсії на 2016 року подається недостатньо обґрунтованою мірою з точки зору довгострокового бюджетного планування і об'єктивної оцінки довгострокових ризиків.

У 2016 році продовжиться тенденція до зниження обсягу трансфертів регіонам з федерального бюджету. При цьому прогноз податкових і неподаткових доходів бюджетів суб'єктів РФ видається надто оптимістичним. В результаті на практиці загальний обсяг доходів може знизитися в частках ВВП до рівня 2015 року (матеріали пояснювальної записки до законопроекту мають на увазі збереження даного показника в 2016 р приблизно на рівні 2015 г.). Матеріали пояснювальної записки не дозволяють провести перевірку обґрунтованості прогнозу по окремим видам основних податків бюджетів суб'єктів РФ (ПДФО, податок на прибуток, акцизи на нафтопродукти). Однак важливо відзначити, що при прирості податкових і неподаткових доходів регіонів за 8 місяців 2015 р до аналогічного періоду 2014 року на 8,4%, за підсумками 2015 році прогнозується зростання лише на 3,2%. Оскільки багато в чому зростання податкових витрат регіонів в першому півріччі відбувався за рахунок відновлення надходжень з податку на прибуток і в липні-серпні зростання даного податку почав сповільняться, прогноз на весь 2015 року подається досить реалістичним. У той же час прогноз по зростанню податкових і неподаткових доходів регіонів в 2016 р до рівня 2015 р 11,9% (при прогнозованій інфляції в 6,4%) представляється явно завищеними, особливо з урахуванням очікуваної нами гіршою динаміки основних макроекономічних показників в 2016 р в порівнянні з офіційним прогнозом. Таким чином, ризики збільшення незбалансованості регіональних бюджетів в наступному році зростають.

В цілому проект федерального бюджету, представлений Мінфіном, представляється досить обгрунтованим з точки зору загальних параметрів, проте не позбавленим певних недоліків в частині окремих заходів як по доходах, так і по видатках. У той же час треба розуміти, що за відсутності відповідальної і досить консервативною бюджетної політики проект бюджету міг виявитися значно гірше і міг би стати джерелом серйозних бюджетних, а значить в результаті і макроекономічних ризиків.

аналітики

РАНХиГС та Інституту економічної політики ім. Гайдара

Бюджет-2016: консервативний підхід і макроекономічні ризики

23 жовтня уряд РФ вніс до Державної Думи проект федерального закону "Про федеральний бюджет на 2016 г." У частині загальних параметрів бюджету можна відзначити наступне (див. Табл. 1). З 2016 року заплановано продовження зниження загального обсягу доходів федерального бюджету до 17,5% з 18% ВВП в 2015 р, що істотно нижче рівня виконання 2014 г. (20,3% ВВП). При цьому зниження відбувається за рахунок скорочення надходжень нафтогазових доходів в умовах падіння світових цін на нафту. У той же час надходження від ненафтогазових доходів досить стабільні. Загальний обсяг витрат, який повинен трохи зрости за підсумками 2015 р до 21% ВВП з 20,8% в 2014 р, в 2016 р, навпаки, дещо скоротиться до 20,5% ВВП. Дефіцит бюджету в 2016 році планується на рівні 2015 р 3% ВВП. При цьому майже весь обсяг дефіциту (близько 2,7% ВВП) планується покривати за рахунок коштів Резервного фонду.

1. Основні параметри федерального бюджету в 2014-2016 рр. (Млрд руб. І% ВВП)

Джерело: Пояснювальна записка до проекту федерального закону "Про федеральний бюджет на 2016 г."

Аналіз прогнозу податкових доходів і параметрів офіційного макроекономічного прогнозу підводить до наступних висновків. Результати прогнозу основних макропараметрів, зроблені Мінекономрозвитку (МЕР), представляються надмірно оптимістичними, що несе в собі певні ризики щодо зниження основних ненафтогазових доходів проти планом на 2016 г. (ПДВ, акцизи, податок на прибуток). У той же час, обсяг нафтогазових доходів може виявитися вище запланованих значень в номінальному вираженні за рахунок більш високої рублевої ціни на російську нафту (тобто з урахуванням курсу рубля до долара).

З великих напрямків витрат зростання в номінальному вираженні в 2016 р до рівня 2015 року планується по розділах (див. Табл. 3): національна економіка (+ 12,8%), соціальна політика (+ 6,4%), нецільові трансферти (дотації) регіонах (+ 5,7%), загальнодержавні питання (+ 3,3%), національна безпека (+ 1,3%) і національна оборона (+ 0,8%). При цьому помітно знижуються витрати на освіту (-8,4%) і охорону здоров'я (-7,8%). У результаті з урахуванням прогнозованого рівня інфляції в 6,4% в реальному вираженні зростуть лише витрати на національну економіку, а витрати на соціальну політику залишаться на рівні 2015 р За всіма іншими великим розділах витрати в реальному вираженні скоротяться.

3. Структура витрат федерального бюджету в 2011-2016 рр.(%)

Джерело: Пояснювальна записка до проекту федерального закону "Про федеральний бюджет на 2016 г."

Розглянемо також трохи докладніше ряд окремих напрямків витрат. Формально зниження витрат на освіту обумовлено переглядом принципів розрахунку середньої заробітної плати в суб'єктах РФ (по суті це зменшує орієнтири по зарплаті в рамках реалізації "травневих" указів як для загального, так і для середньої освіти). Однак, на практиці дана сфера недофінансована і подальше зниження держвидатків може призвести до зниження якості кадрового складу викладачів ВНЗ та вчителів шкіл (а значить і якості освітніх послуг), а також знизить доступність вищої освіти. Також необхідно поставити під сумнів обґрунтованість завершення співфінансування з федерального бюджету витрат регіонів на дошкільну освіту. Не враховується, що навіть зараз охоплення дошкільною освітою дітей 4-6 років у Росії значно нижче, ніж в розвинених країнах (Німеччина, Франція, США), а також в країнах Центральної та Східної Європи.