Концепція державної міграційної політики Росії - основа міграційної безпеки країни

питання безпеки

Волох В.А., Суворова В.А. - Концепція державної міграційної політики Росії - основа міграційної безпеки країни // Питання безпеки. - 2013. - № 3. - С. 1 - 16. DOI: 10.7256 / 2306-0417.2013.3.713 URL: https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=713

Концепція державної міграційної політики Росії - основа міграційної безпеки країни

Анотація.

DOI:

Дата направлення до редакції:

Дата рецензування:

Дата публікації:

Abstract.

Keywords:

Міграція - складний і досить суперечливий процес. У найзагальнішому вигляді це - процес переміщення населення між різними регіонами, населеними пунктами, який завершується зміною місця їх перебування або проживання. Процес може здійснювати як позитивний, так і негативний вплив на загальну ситуацію в державі. Так, за допомогою міграції можуть вирішуватися демографічні проблеми, поповнюватися недолік трудових ресурсів в тих чи інших галузях виробництв або районах країни. Разом з тим, нелегальна міграція часто тісно пов'язана з криміналом може мати несприятливий вплив на внутрішню обстановку.

В основі цих переміщень лежать певні рушійні сили, мотиви або фактори. Всі вони в залежності від ступеня мінливості можуть бути умовно розділені на три великі групи: постійно діючі фактори, щодо стаціонарні і змінні. Останні включають все, що залежить від життєдіяльності самих людей. Як вважає відомий дослідник Л.Л. Рибаківська, «Міграція населення - суспільне явище. Населення є не тільки сукупність людей, а й специфічну систему суспільних зв'язків і відносин, виступаючи в якості підсистеми «суспільство» [1] .

Чи можна в такому разі говорити про проведення цілеспрямованого регулювання, про здійснення заходів з реалізації певної політичної волі, продиктованої, перш за все захистом інтересів держави в цілому і його громадян?

В останні роки в Росії з'явилося багато публікацій, автори яких аналізують досвід формування та реалізації міграційної політики розвинених західних країн. Знайомство із західноєвропейською науковою літературою дозволяє зробити висновок, що на сучасному етапі розвитку міграційна політика реалізується на світовому, міжнародному (регіональному) рівнях і на рівні окремої держави.

На світовому рівні міграційна політика здійснюється міжнародними організаціями, такими як ООН (в особі ЮНФПА, УВКБ ООН та інших її підрозділів), МОМ, МОП та проявляється в чинних актах, і в тих документах і рекомендаціях, які ними приймаються на різних засіданнях і конференціях. Серед останніх особливе місце належить Світовим конференцій ООН, мають урядовий статус, і відповідно, що приймаються на них документи мають більш ніж рекомендаційний характер.

Як бачимо, сутність міграційної політики на світовому рівні полягає в створенні універсальних механізмів регулювання міграційних переміщень.

Створення різних міжнародних (регіональних) спілок окремих держав, у багатьох випадках, передбачає і свободу пересування громадян цих держав через внутрішні державні кордони, створення так званих «прозорих кордонів» передбачає проведення єдиної міграційної політики регулювання на території держав, що входять в такі союзи. Однак інтереси і завдання союзу в цілому можуть суперечити і не збігатися з інтересами його окремих держав.

Суть державної міграційної політики на рівні окремої країни полягає в дотриманні прав і свобод людини і громадянина, сприяння соціально-економічному розвитку держави та демографічної складової, управлінні міграційними процесами з метою запобігти тим з них, які вважаються небажаними з точки зору інтересів країни. Поділяючи думку професора М.Л. Тюркіна про віднесення до основних функцій, всебічно охоплює управління міграційними процесами, автор виділяє в якості особливої ​​функції: політичну - управління міграційною політикою [4] .

Міграційна політика на національному рівні - частина внутрішньої і зовнішньої політики держави, і важлива її частина. Від державою міграційної політики залежить, чи стане міграція позитивним, стабілізуючим чинником або, навпаки, буде чинником загострення соціально-економічних проблем суспільства.

На рівні національної держави, на думку авторів, можна виділити три типи міграційної політики.

Перший тип - жорстка міграційна політика, орієнтована на різке скорочення потоку мігрантів на територію держави. Така політика передбачає застосування різних процедур, які ускладнюють в'їзд і перебування мігрантів. Інструментами державного регулювання, що дозволяють різко скоротити кількість мігрантів, стає, наприклад, жорстке квотування прийняття трудових мігрантів [5] , Застосування прискорених процедур розгляду клопотань про надання статусу біженця і т.п. Така політика характерна для країн Західної Європи і Балтії.

Другий тип - м'яка міграційна політика, при проведенні якої положення міжнародних конвенцій, наприклад Конвенції 1951 року «Про статус біженців» тлумачаться буквально і фактично не встановлюються будь-які обмеження в наданні цього статусу. Така політика характерна для деяких держав-учасниць СНД. Подібна політика проводилася і Росією з моменту підписання Конвенції 1951 року та Протоколу 1967 г. Разом про те, можна припустити, що проведення подібної політики навряд чи пояснюється міграційної ліберальністю держави, а свідчить швидше про недоліки міграційного законодавства в зв'язку з відсутністю практичного і правового досвіду , оскільки не враховує всіх соціально-економічних наслідків.

Третій тип - міграційна політика, що представляє собою найбільш розумне поєднання принципів захисту прав людини і дотримання інтересів держави. Держави, які проводять таку політику, не відмовляються від виконання міжнародних зобов'язань, але забезпечують стабільний рівень міграції на своїй території.

Перераховані типи міграційної політики в різному ступені дозволяють забезпечувати ефективність державного регулювання вимушеної міграціі.Так, при проведенні жорсткої політики - держава різко скорочує приплив мігрантів на свою територію, в певній мірі ущемляючи права мігрантів; м'яка міграційна політика може привести до безконтрольної імміграції та, як наслідок, до серйозних соціально-економічних потрясінь, а в ряді випадках і загрози національній безпеці; змішаний тип міграційної політики забезпечує поєднання інтересів держави та захист прав мігрантів.

Крім того, як справедливо підкреслює дослідник проблем міграції Н.А. Вороніна, політика повинна також прагнути бути послідовною і спадкоємного, увібрати в себе і творчо переосмислити весь позитивний досвід, накопичений за попередні роки, а також відсікти все зайве [6] .

Рішення проблеми міграції населення, на нашу думку, вимагає від держави дуалістичного підходу, вироблення і реалізації чітко вивіреної державної політики в цій сфері діяльності. Оскільки, з одного боку, вона, перш за все, носить соціально-економічний і гуманітарний характер, а з іншого висуває питання забезпечення і збереження безпеки приймаючої держави. У зв'язку з цим, перед Росією як державою, що приймає варто триєдине завдання: 1) розробка та ефективне застосування механізмів з регулювання міграційних процесів (зовнішніх і внутрішніх) з метою забезпечення соціально-економічного та демографічного розвитку держави; 2) виконання прийнятих міжнародних зобов'язань і прав людини; 3) збереження національної безпеки.

Немає сумніву, що в Російській Федерації зроблено чимало, для того, щоб вибудувати ефективну державну політику в сфері міграції населення. Однак поряд з цим існує ще величезна кількість різних проблем.

Тому, досліджуючи міграційні процеси, форми і способи впливу на них розглянемо ряд питань, пов'язаних з формуванням і реалізацією державної міграційної політики в сучасних умовах. Термін «міграційна політика» часто фігурує в політичній, юридичній, соціологічної, економічної та інших науках, однак зміст цього терміна не визначено в достатній мірі.

У вузькому сенсі міграційна політика розуміється як державний вплив на регулювання міграційних процесів. У широкому сенсі міграційна політика, як частина соціальної політики держави, торкається питань демографічної політики, сфери праці і виробництва, забезпечення і захисту прав людини і громадянина.

«Міграційна політика, - за визначенням Л.Л. Рибаковський - це система загальноприйнятих на рівні владних структур ідей і концептуально об'єднаних засобів, за допомогою яких, перш за все держава, а також інші громадські інститути, дотримуючись певні принципи, припускають досягнення поставлених цілей » [7] . Вважаємо, що дане визначення більшою мірою відноситься до поняття внутрішньої міграції.

В даний час міграційна політика розглядається багатьма вченими і політиками в вузькому форматі. З огляду на багатогранність міграційної сфери, вважаю, що міграційна політика повинна формуватися і реалізовуватися в більш широкому форматі.

У зв'язку з цим видається більш повним визначення, запропоноване політологом А.А. Кононовим «Міграційна політика - це діяльність міжнародних організацій, державних органів, політичних партій, органів муніципальної влади, громадських рухів і організацій та їх лідерів та ін. З регулювання міграційних процесів та відносин, а також по міграційному забезпечення державних, муніципальних і підприємницьких проектів і програм за допомогою використання політичної влади або здійснення впливу на владу в інтересах реалізації найбільш значущих суспільних потреб » [8] .

Як вид державної діяльності міграційна політика Російської Федерації, на думку авторів слабо концептуалізована. Окремі орієнтири і пріоритети цієї політики були закладені в Республіканської довгострокової програмі «Міграція», схваленої постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 1992 № 327, Федеральної міграційної програмою, схваленою Указом Президента Російської Федерації від 9 серпня 1994 № +1668 [9] . Разом з тим, програми є інструментом реалізації державної міграційної політики. До того ж в даний час немає діючих федеральних міграційних програм.

Єдиним документом, в якому була зроблена спроба визначити державні пріоритети в сфері міграції, є Концепція регулювання міграційних процесів в Російській Федерації, схвалена розпорядженням Уряду від 1 березня 2003 р

Однак даний документ не носив нормативного характеру, отже, він не зобов'язував, а всього лише рекомендував зацікавленим органам і організаціям враховувати, викладені в ньому положення. Більш того, Концепція не відображала принципового ставлення до міграції, заснованого на державних стратегічних інтересах, не була підкріплена фінансовим ресурсом, а порядок затвердження плану по її реалізації викликав багато запитань. Цілком очевидно, що такий документ, не тільки в силу його статусу, не міг стати і не став ефективним важелем регулювання міграційних процесів. В основному з цієї причини федеральні закони та інші нормативні правові акти, нерідко, розробляються без чіткої системи поглядів на те, якою має бути державна міграційна політика Російської Федерації і носять найчастіше досить суперечливий характер, в результаті чого приймаються нескінченні поправки, доповнення, зміни, або їх розгляд і прийняття відкладається на тривалий час.

Автори поділяє думку відомого дослідника і фахівця Ю.В. Рощина, який вважає, що «сучасна міграційна політика - це політика поточного часу, не націлена на перспективу - вона« негайна », ситуаційна» [10] .

Відсутність протягом тривалого часу Концепції державної міграційної політики призводила до того, що, на думку авторів, в Росії не було цілісної системи поглядів на зміст і основні напрямки реалізації стратегічного курсу країни в сфері міграції.

З метою виправлення становища справ Рада Безпеки Російської Федерації рішеннями від 17 березня 2005 року і від 18 березня 2006 р дав доручення зацікавленим федеральним органам виконавчої влади розробити проект Концепції державної міграційної політики Російської Федерації.

Робота над проектом велася Міжвідомчою робочою групою, до складу якої входили представники федеральних органів виконавчої влади, науковці з Вищої школи економіки, МГУ, інших навчальних і академічних інститутів, а також представники бізнес-структур, таких, як, наприклад, «Опора Росії». У 2011 р Проект концепції розглядався на засіданнях Громадської ради при ФМС Росії, Комітету Державної Думи у справах СНД і зв'язків зі співвітчизниками, Громадської палати, Урядової комісії з міграційної політики, а також в апараті Уряду і Адміністрацією Президента Російської Федерації.

Після широкого обговорення 27 квітня 2012 року під головуванням Д. А. Медведєва відбулося засідання Ради Безпеки Російської Федерації з питання «Про Концепцію державної міграційної політики Російської Федерації та заходи щодо її реалізації». З доповіддю виступив Директор Федеральної міграційної служби Росії К.О.Ромодановскій. На цьому засіданні було схвалено Концепцію державної міграційної політики Російської Федерації до 2025 року і представлена ​​на затвердження Президентові Росії. Президент Російської Федерації В. В. Путін 13 червня 2012 затвердив Концепцію державної міграційної політики Російської Федерації на період до 2025 року (далі Концепція).

Затверджена Концепція являє собою систему поглядів на зміст, принципи і основні напрямки діяльності Російської Федерації в сфері міграції, в ній визначаються цілі, принципи, завдання, основні напрями та механізми реалізації державної міграційної політики Російської Федерації. Концепція розроблена відповідно до Конституції РФ, федеральними конституційними законами, федеральними законами та іншими нормативними правовими актами країни у взаємозв'язку з Концепцією державної національної політики РФ, Концепцією демографічної політики РФ на період до 2025 року, Концепції довгострокового соціально-економічного розвитку РФ до 2020 року, стратегією національної безпеки РФ до 2020 року та іншими документами стратегічного планування, а також до загальновизнаних принципів і норм міжнародного ін ава і зобов'язаннями Росії, що випливають з міжнародних договорів у сфері міграції.

Розробка Концепції здійснена з урахуванням вітчизняного та міжнародного досвіду в сфері управління міграційними процесами та обумовлена ​​необхідністю позначення стратегічних орієнтирів міграційної політики у взаємозв'язку з очікуваними перспективами економічного, соціального і демографічного розвитку Російської Федерації, зовнішньої політики Російської Федерації і інтеграційними процесами на територіях держав-учасниць Співдружності Незалежних держав, Митного союзу і Єдиного економічного достатньо міс ва, а також із загальносвітовими тенденціями глобалізації. Реалізація цієї Концепції має сприяти вирішенню проблем, що перешкоджають ефективному регулюванню міграції і зниження соціокультурних, економічних і політичних ризиків, пов'язаних з припливом мігрантів.

Структура Концепції складається з 7 розділів: 1. Загальні положення. 2. Умови формування і реалізації державної міграційної політики Російської Федерації. 3. Цілі, принципи, завдання та основні напрями державної міграційної політики Російської Федерації. 4. Міжнародне співробітництво. 5. Інформаційно-аналітичне забезпечення реалізації державної міграційної політики Російської Федерації. 6. Основні механізми реалізації державної міграційної політики Російської Федерації. 7. Етапи реалізації державної міграційної політики Російської Федерації.

Концепція визначила три мети державної міграційної політики Російської Федерації:

а) забезпечення національної безпеки Російської Федерації, максимальна захищеність, комфортність і благополуччя населення Російської Федерації;

б) стабілізація і збільшення чисельності постійного населення Російської Федерації;

в) сприяння забезпеченню потреби економіки Російської Федерації в робочій силі, модернізації, інноваційний розвиток і підвищення конкурентоспроможності її галузей.

Відповідно до цілей і завдань державної міграційної політики були сформульовані її основні напрямки, які включають такі блоки проблем:

а) створення для співвітчизників, які проживають за кордоном, емігрантів і окремих категорій іноземних громадян умов і стимулів для переселення в Російську Федерацію на постійне місце проживання;

б) розробка диференційованих механізмів залучення, відбору і використання іноземної робочої сили, затребуваною російською економікою;

в) сприяння розвитку внутрішньої міграції громадян Російської Федерації;

г) сприяння освітньої (навчальної) міграції в Російську Федерацію і підтримки академічної мобільності;

д) виконання гуманітарних зобов'язань щодо вимушених мігрантів;

е) сприяння адаптації та інтеграції мігрантів, формуванню конструктивної взаємодії між мігрантами та приймаючою спільнотою;

ж) протидія незаконній міграції.

У Концепції визначено основні напрямки міжнародного співробітництва Російської Федерації в сфері міграції, а також питання інформаційно-аналітичного забезпечення реалізації державної міграційної політики Російської Федерації. Слід особливо відзначити, що в Концепції передбачається проведення науково-дослідних розробок для аналізу і прогнозу міграційної ситуації, моніторингу та оцінки ефективності різних міграційних програм; науковий супровід змін в інструментах і механізмах державної міграційної політики Російської Федерації.

Основними механізмами реалізації державної міграційної політики Російської Федерації є:

а) подальше вдосконалення законодавства Російської Федерації в сфері міграції з урахуванням норм міжнародного права;

б) розвиток міжнародного співробітництва Російської Федерації в сфері міграції, гармонізація міграційного законодавства Російської Федерації і уніфікація статистичного обліку в цій сфері в рамках міждержавних об'єднань;

в) включення завдань і заходів по реалізації державної міграційної політики Російської Федерації в державні, федеральні і регіональні програми;

г) облік завдань державної міграційної політики Російської Федерації при формуванні федерального і регіональних бюджетів, концентрація фінансових і матеріальних ресурсів на реалізації пріоритетних напрямів та завдань державної міграційної політики Російської Федерації;

д) формування пріоритетних напрямів державної міграційної політики Російської Федерації для різних типів регіонів з урахуванням складної міграційної ситуації;

е) вдосконалення системи взаємодії між федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, органами місцевого самоврядування та інститутами громадянського суспільства в сфері міграції;

ж) постійний моніторинг і аналіз що відбуваються на території Російської Федерації міграційних процесів та їх впливу на соціально-економічні, демографічні та інші аспекти розвитку країни, а також подальша коректування конкретних заходів державної міграційної політики Російської Федерації;

з) розвиток наукових досліджень в сфері міграції.

До безперечних достоїнств Концепції слід віднести конкретизацію і визначення основних етапів реалізації державної міграційної політики Російської Федерації: перший етап - 2012-2015 рр., Другий - 2016-2020 рр., Третій - 2021-2025 рр.

Розпорядженням Уряду РФ від 2012 року № затверджено План заходів щодо реалізації в 2012-2015 роках (перший етап) Концепції державної міграційної політики Російської Федерації на період до 2025 року, який включає наступні три основні блоки:

I. Нормативне правове забезпечення;

II. Організаційне, інформаційно-аналітичне та наукове забезпечення;

III. Міжнародна співпраця.

Успішна робота по реалізації прийнятої Концепції, на нашу думку, повинна створити ефективно функціонуючої механізм міграційної системи Російської Федерації, що забезпечує міграційну безпеку держави, що відповідає інтересам особистості і суспільства, що сприяє прогресивному соціально-економічному розвитку країни з метою підвищення добробуту російських громадян, а також забезпечує гнучке і збалансоване управління міграційними процесами.

Бібліографія