Узбекистан: Аналіз проекту закону «Про газопостачання»

«Про те, що кінець Імперії стрімко наближається, сучасники здогадувалися вже по тому, якими безглуздими і дикими були прийняті закони». Едвард Гібон, «Історія занепаду і руйнування Великої Римської імперії».

У першій декаді грудня увазі широких народних мас Узбекистану був, нарешті, представлений довгоочікуваний проект закону «Про газопостачання», який тривалий час виношувався в утробі Національної холдингової компанії «Узбекнафтогаз». Передбачається, що разом з його прийняттям кануть в минуле всі недоліки, вкорінені в практиці постачання «блакитного палива» населення, виробничих підприємств і об'єктів соцкультпобуту республіки.

У газетних публікаціях творці законопроекту посилаються на те, що ними був врахований і узагальнено законодавчий досвід у цій галузі таких країн, як США, Великобританія, Росія, Румунія, Литва та інших. Щодо «інших» судити не беремося, але те, що аналогічний російський закон використовувався в якості основної матриці, не викликає ніякого сумніву. В принципі, це не так вже й погано, оскільки протягом останніх років відповідний російський закон зазнав безліч змін, а внесені в нього поправки, продиктовані практикою застосування, зіграли свою позитивну роль. Творці ж «узбецької моделі» законопроекту, мабуть, в силу ряду характерних обставин, не наважилися на повне клонування документа, тому-то в міру своїх компетенції та ангажованості представили на суд громадськості натуральну «химеру».

Перше, що кидається в очі, - неприпустима в практиці законотворчості нечіткість формулювань. Характерний приклад: ст.19, абзац 1 - «Поставка газу без його обліку не допускається».

Що це означає - «без його обліку»? Що конкретно слід «враховувати»? Витрата газу? Інші параметри: тиск, температуру, теплотворну здатність? Об'ємну масу? Наявність домішок?

Переважна більшість статей проекту закону, тих, де представлено перерахування, завершується словосполученням «та інші ... обумовлені законодавством».

Таке формулювання тягне за собою надалі або поява додаткових (підзаконних) роз'яснюють документів, або ж допускає множинні тлумачення подібних статей. Вирази, подібні «і інші, обумовлені», в практиці законотворчої діяльності повинні застосовуватися вкрай рідко і лише у виняткових випадках (ст. №№6, 7, 8, 9, 10,11 і так далі).

Мають місце невиправдані повтори, що порушують логіку закону. Так, наприклад, вводиться поняття «магістральна газотранспортна система» з відповідними поясненнями. Потім слід ще одне поняття - «газотранспортна організація». Замість того щоб вказати газотранспортну організацію як власника магістральної газотранспортної системи, йде перелік-повтор ознак магістральної газотранспортної системи (ст.3).

Окремі положення проекту нового закону повністю суперечать світовій практиці законотворчості. Наприклад, ст.9 містить такий вираз: «Забороняється органам державної влади на місцях втручатися в діяльність з видобутку, переробки, транспортування, розподілу та постачання газу».

По-перше, цей вислів носить декларативну форму, що категорично неприйнятно для будь-яких законів.

По-друге, світова законотворча практика категорично виключає встановлення будь-яких обов'язків для органів державної влади, так само, як і наділення їх додатковими обов'язками або ж позбавлення окремих повноважень. І вже тим більше це стосується накладення заборон.

По-третє, вираз «втручатися в діяльність» вимагає додаткового визначення - як поняття. Що значить «втручатися»? На чию саме діяльність (яких організацій, газопостачальних або газоспоживаючих) не можна втручатися? У яку саме діяльність - в фінансову, організаційно-технічну або в іншу?

Розмовні форми мови не повинні вживатися в тексті закону!

Окремі розділи проекту страждають надмірно докладною деталізацією, наприклад, вся ст.14.

У законі повинні бути відображені лише головні принципові положення, все ж інше, вторинне по значущості, має бути винесено до відповідних «Правила експлуатації» тощо.

У законопроекті міститься явне повторення інших законодавчих актів Узбекистану. Наприклад, в ст.15, де мова йде про «умисних блокуванні і пошкодження об'єктів системи газопостачання», дублюється кримінальне законодавство і закони про адміністративні порушення.

Подальше перерахування подібних казусів представляється безглуздим: ними буквально рясніють практично всі статті законопроекту. Тому звернемося лише до розбору основних положень, без урахування лінгвістичних помилок і неточностей в поняттях, засланнях, узагальненнях, структурі і оформленні.

Цим проектом закріплюється порочна практика минулих років, а саме - поділ всієї системи газопостачання на три автономні організаційно-структурні частини: організації з видобутку, переробці і виробленні газу; газотранспортні організації; газопостачальні організації.

Існуючою практикою і досвідом інших держав (зокрема, тієї ж Росії) давно доведена раціональність створення саме єдиної системи газопостачання країни зі збереженням при цьому незалежних господарюючих організацій в її окремих частинах. Відсутність безпосереднього взаємозв'язку між окремими структурами породжує загальну безвідповідальність.

Поясню це на конкретному прикладі.

Припустимо, в місті N відразу у всіх споживачів несподівано різко впав тиск газу. Хокім (мер) міста цікавиться - в чому ж причина? Запитує у місцевого начальника «Горгаза», той у відповідь: я, мовляв, нічого не знаю, впав тиск на ГРС (газорозподільна станція), а це вже інше відомство, тобто «Трансгаз». ГРС, як правило, знаходиться далеко за межами міста, але наш хокім до неї добрався. Чому, питає, тиск впав? Йому відповідають: ми нічого не знаємо, звертайтеся на головні споруди, які знаходяться за сотні кілометрів десь в пустелі. Але немає гарантії, що і там ви отримаєте відповідь. Вас, швидше за все, просто «пошлють на свердловину».

З цієї та інших подібних причин система газопостачання країни повинна бути триєдиної - від газової свердловини і до кінцевого споживача пов'язаної загальним технологічним циклом і загальною мірою відповідальності.

Мені можуть заперечити, пославшись на те, що всі структурні частини системи газопостачання Узбекистану замикаються на холдингу «Узбекнафтогаз». Це дійсно так, але при цьому слід зауважити, що будь-який холдинг, перш за все, орієнтований на отримання прибутку, все ж інше є для нього вторинним. Тому принцип триєдності системи газопостачання країни повинен бути закріплений на рівні закону.

У законопроекті не вирішено питання власності газу як продукту безпосереднього процесу купівлі-продажу. У ст.3 закону «Він надра» сказано, що «надра є загальнонаціональним надбанням і виключною власністю Республіки Узбекистан».

У проекті розглядається нами закону власник газу виникає лише в заключній частині всього процесу газопостачання, а саме - в особі «газопостачальної організації».

Тобто, в наявності нонсенс - перебуваючи в надрах, газ є загальнонаціональною власністю, а потім, пройшовши через кілька організацій - формальних власників, виникає вже в якості товару у кінцевій газопостачальної організації.

Без законодавчого оформлення цього питання просто немислима нормалізація процесу ціноутворення як самого газу, так і послуг (тарифів) на його поставку споживачеві.

У другому розділі проекту - «Державне регулювання в галузі газопостачання» - визначено чотири органи, наділених певними повноваженнями. А саме: Кабінет Міністрів Республіки Узбекистан; спеціально уповноважений орган у сфері газопостачання; органи державного нагляду у сфері газопостачання; органи державного управління на місцях.

Слід зазначити як позитивний той факт, що тепер орган державного нагляду поєднує функції контролю як над станом техніки безпеки на об'єктах газопостачання, так і над формами і методами економічного спалювання газу, як палива.

Але що це таке - «спеціально уповноважений орган у сфері газопостачання»? Якщо судити з прав і обов'язків, що визначаються для нього новим законом, то ми маємо справу з формуванням нового комітету при Кабінеті Міністрів на правах окремого міністерства. За аналогією з Госархітектстроем, Госкомимуществом і Держкомприроди з'явиться ще й «Госкомгаз», а на черзі ще й «Державний комітет з картоплі і капусті». Більше комітетів - багатшими Батьківщина!

Якщо судити про функції даного Комітету, то головними серед них є саме РОЗПОДІЛЬНІ: «бере участь у формуванні балансу ресурсів і розподілу (!) Газу і вносить пропозиції щодо цін на газ і тарифів на послуги з газопостачання»; «Розподіляє (!) Річні, квартальні та місячні обсяги поставок газу споживачам по регіонах» тощо.

Що це означає на практиці?

Кожен із споживачів газу щорічно оформляє заявку на можливість отримання певної кількості газу і направляє її до Комітету. При цьому отримує дозвіл на використання не заявленого обсягу поставок газу, а рівно лише на ту кількість, яка йому буде виділено. Тобто, споживач практично приречений на роботу в умовах перманентного дефіциту палива, а значить, і штучно створюваного дефіциту.

Якщо тільки він не «вирішить» це питання в Комітеті тими методами, які прийнято вважати корупційними.

Наполягаю на тому, що справжній проект закону - свідомо корупціогенних! Корупцію породжує будь-яке «розподіл», що не має чітких меж, - це доведено давно.

Крім того, Комітету передбачається дати і інші «хитрі» функції, про які трохи нижче.

У законопроекті, що розглядається передбачається введення в практику поняття «аварійний режим», яке до сих пір відсутнє навіть в технічних нормах. Характерно, що його визначення суперечить здоровому глузду. Тут варто розібратися особливо докладно, оскільки практично вся робота систем газопостачання в майбутньому передбачається саме в «аварійному режимі», що, по суті, є своєрідною формою безперервного форс-мажору.

Отже, цитата: «режим функціонування систем газопостачання - нерозривний технологічний процес, що забезпечує надійність і безпеку експлуатації систем газопостачання, а також дотримання вимог щодо кількості та якості газу, що поставляється».

Тут все нормально, звично і правильно, чого не скажеш про знову вводиться поняття: «аварійний режим - неприпустиме відхилення технологічних параметрів роботи об'єктів системи газопостачання, яке може привести до порушення надійного і безпечного функціонування системи газопостачання і (або) обмеження постачання газу споживачам».

Тепер спробуємо розкласти все по поличках, відокремити зерна від плевел і розгледіти те, що криється за цією «грою слів».

Поняття «аварійний режим» існує в багатьох галузях техніки, але при цьому сама аварія, як така, передбачається вже доконаним фактом.

Наприклад, в якомусь цеху стався витік отруйного газу, і вентиляція при цьому починає працювати в «аварійному режимі», тобто - на підвищеному витраті повітря, що видаляється. Відчуваєте різницю? Сама аварія вже сталася, а всі інженерні системи починають працювати на ліквідацію її наслідків.

А що нам пропонує проект розглянутого закону? Аварія не відбулася, але МОЖЕ відбутися! Тому вводиться «аварійний режим».

Що ж, виходячи з даного визначення, слід вважати можливою аварією?

Сама МОЖЛИВІСТЬ недопоставки газу окремим споживачам!

Чи не розрив трубопроводів або серйозна поломка обладнання призводить до аварійної ситуації, а лише МОЖЛИВІСТЬ недопоставки. Тобто, будь-який факт ненавмисного або корисливого розтринькування газу можна цілком визнати «аварійною ситуацією», на яку можна «списати» всі, що завгодно.

При цьому мається на увазі, що «постачальник» не несе ніякої відповідальності перед «споживачем». Споживач в умовах «аварійного режиму» не може вимагати відшкодування збитків, що виникли через недопоставки газу, або відшкодування упущеної вигоди.

У літній часом не накопичили достатньої кількості газу в сховищах, і тому взимку терміново оголошується «аварійний режим». Продали газ на сторону, наприклад, яким-небудь приватним теплицям, а для інших споживачів знову ж вводиться «аварійний режим». І так протягом усієї зими!

Як ви думаєте, кому належить оголошувати на законній підставі «аварійний режим» (фактично форс-мажорні обставини) на всій системі газопостачання - від газової свердловини до пальника в домашній плиті? Кабінету Міністрів? Ні. Того ж «Госкомгазу»! Див. Статтю 7. Коло на цьому замикається.

З прийняттям закону «Про газопостачання» позиції даного комітету стають абсолютно непорушними в будь-яких екстремальних ситуаціях, та й в нормальній обстановці також.

Припустимо, запитають комітетчиків: «Чому ви відключаєте такі-то об'єкти»? Відповідь проста: «У нас - аварійний режим. Тому і відключаємо зазначені об'єкти, зате зберігаємо подачу газу споживачам стратегічного значення і споживачам соціальної значущості ».

Здавалося б, відповідь вичерпна. Однак ...

Однак ніде в світі не існує практики призначення завідомо збиткових споживачів. «Знай, що ми можемо тебе вирубати в будь-яку хвилину».

Так, споживачі «стратегічного значення» і «соціальної значущості» не можуть бути відключені від подачі енергії (в нашому випадку - газу) ні в якому разі. Але тільки в інших країнах це досягається іншими шляхами - за рахунок «дублювання і резервування».

Там, де існує ймовірність виникнення аварії, але припинення подачі газу абсолютно неприпустимо, слід створювати дублюючі трубопроводи і обладнання. Крім того, на місцях слід передбачати наявність інших видів палива - їх аварійного та резервного запасів. Проте, в законопроекті про це нічого не сказано.

Якщо даний проект буде прийнятий, то все газопостачальні організації будуть фактично повністю позбавлені стимулів для збільшення власного прибутку за рахунок приростів обсягів поставок газу і безаварійної роботи. Це і називається «лобіюванням в чистому вигляді». Особиста вигода персоналу (чиновників) утворюється при цьому виключно корупційними способами на всіх рівнях службової драбини. У нашому випадку - від контролера-обхідника до голови «Госкомгаза».

До речі, близько половини вмісту статті 13 присвячено «обов'язків» «споживача газу», в той час як у постачальника газу «обов'язки» відсутні взагалі (див. Статтю 12).

Ми - «газовики», значить - господарі становища, і тому нікому і нічим не зобов'язані! На нашому боці Закон!

Лобіювання інтересів газопостачальних організацій проглядається практично в кожній статті закону.

Ось характерний приклад. Статтею 10 пропонується організаціям з видобутку, переробці і виробленні газу «забезпечувати постійний контроль за якістю газу, що поставляється на його відповідність нормативним документам» (збережена авторська граматика).

Зауважимо, що пропонується забезпечувати не саме належну якість газу, а лише «контроль за ним». Відчуваєте різницю?

Звернемо також увагу і на те, що в проекті цього Закону практично немає ні слова про стандартних параметрах газу. Справа в тому, що споживач, розплачуючись з постачальником відповідно до показань газового лічильника, тобто за фактичний обсяг, насправді може і недоотримувати обумовленого договором кількості. Відповідно до законів фізики, обсяг газу зазнає значних змін в залежності від його температури. Змінюються і його теплотворна здатність - в залежності від конкретного родовища, наявності домішок і так далі. Тому в законі необхідно чітке роз'яснення поняття про «газі стандартних параметрів» і відповідних цьому правилах взаєморозрахунків. Неясно також, хто повинен здійснювати метрологічне забезпечення і займатися питаннями стандартизації в межах всієї галузі.

При уважний розгляді легко віявляється тієї факт, что практично Кожна стаття проекту закону Забезпечує Преимущества газопостачальними ОРГАНІЗАЦІЙ над іншімі учасниками процесса. Таке часто досягається найпрімітівнішім чином, зокрема - через необізнаність останніх. Наприклад, в статті 14 говориться про створення спеціальних охоронних зон для об'єктів і трубопроводів систем газопостачання, про переваги при забудові, які їм покладаються. При цьому автори законопроекту ні словом не обмовилися, що все подібне має місце лише для магістральних мереж і обладнання на них, тобто, в тих випадках, коли робочий тиск газу в трубопроводах вище 2,5 МПа (25 атмосфер) і до 10МПа (100 атмосфер) з подальшою градацією. Такі газопроводи завжди прокладаються в пустельній місцевості далеко від сельбищних зон. Необізнаній ж людині легко переконати, спираючись на цей закон, що прокладений по вулиці газопровід має свою «охоронну зону», і власник житла зобов'язаний знести свій паркан, так як він стоїть не на місці. Не хочеш зносити свій паркан - плати гроші. Кому? Мені! І так далі.

До речі, в аналізованому нами документі взагалі не обумовлені питання поставок споживачам стисненого та скрапленого газу.

У будь-якому випадку, від того, чи буде прийнятий цей закон в існуючому вигляді чи ні, нічого, по суті, не зміниться. Хіба що співробітники газопостачальних організацій будуть відчувати себе ще вільніше.

Газопостачання всієї республіки як було в огидному стані, таким і залишиться. Точка біфуркації, коли ще все можна було довести до колишнього, хоча б «радянського» рівня при відповідних капвкладень у галузь, пройдена вже близько десяти років тому. Сьогодні, як то кажуть, «пізно пити боржомі».

Газ споживачі все одно будуть продовжувати отримувати нестабільно, причому не тільки тому, що значна частина його запасів продається за кордон. Один з керівників холдингу, з «найголовніших» газовиків республіки, як-то образно змалював вашому покірному слузі технічний стан більшості об'єктів газовидобутку. Ці вирази досить специфічні і, швидше за все, будуть зрозумілі тільки корінним узбекістанцев: «Коли свердловини тільки розкрили, там зверху був суцільний каймок, його відразу стали забирати, хапати потім все розмішати, і тепер залишилася тільки« пахта ». (Каймок (каймак) - жирні вершки, пахта - залишилася після зняття каймока частина кисломолочного продукту. - Прим. Ред.)

У сталевих магістральних газопроводах в результаті їх значної зношеності (в основному експлуатуються сорок і більше років) робочий тиск вимушено підтримується не вище 50 відсотків від розрахункового (корозія), тому необхідний (розрахунковий) витрата подачі газу зберігати неможливо. Все газосховища в пластах знаходяться в занедбаному стані і не мають достатнього корисного об'єму. Обладнання головних споруд і ГРС застаріло морально і фізично. Перераховувати таким чином можна до нескінченності.

Ось, наприклад, найпростіше - в містах і інших населених пунктах (крім Ташкента) практично відмовилися від застосування «закільцьованих» газопроводів і тепер віддають перевагу лише «тупиковим» схемами. Одноразові витрати на будівництво при цьому знижуються, але страждає надійність.

У Сейчас годину, як сообщает УЗА , По всій республіці, в кожній її області під егідою хокіміятов (адміністрацій) проходять масові обговорення даного законопроекту за різними «круглими столами». Громадяни одностайно його схвалюють і дякують уряду за проявлену турботу.

Ядгор Норбутаев

Міжнародне інформаційне агентство «Фергана»