Державний борг Росії в контексті бюджетного законодавства: специфіка правового регулювання (Цареградська Ю.К.)

Дата розміщення статті: 13.04.2016

В сучасних умовах різні джерела фінансування функцій держави відіграють значну роль в механізмі економічного розвитку національних господарств. Хронічний бюджетний дефіцит є причиною виникнення і зростання державного боргу. Необхідність вдосконалення правового регулювання інституту державного боргу Росії дозволить поліпшити бюджетну політику держави в цілому.

Державний борг як джерело фінансування дефіцитів бюджетів знаходить своє закріплення в ст. 19 БК РФ, в якій встановлено склад бюджетної класифікації, і одним з елементів цієї класифікації вказані джерела фінансування дефіцитів бюджетів, розкриваються ст. 23 БК РФ <4>. Виходячи з аналізу даної статті, видно, що джерела фінансування дефіцитів бюджетів поділяються на дві групи: внутрішні і зовнішні.
--------------------------------
<4> Там же.

Перелік конкретних джерел фінансування дефіцитів бюджетів затверджується законом або рішенням про відповідний бюджет при затвердженні джерел фінансування дефіциту бюджету на певний період, зокрема фінансовий рік. Стаття 17 Федерального закону "Про федеральний бюджет на 2015 рік і на плановий період 2016 і 2017 років" вказує, що джерела фінансування на 2015 рік і на плановий період закріплені в додатках до цього Закону. Додаток 42 до Закону містить перелік джерел внутрішнього і зовнішнього фінансування дефіциту федерального бюджету на 2015 рік, згідно з яким:
1) джерела внутрішнього фінансування дефіциту представлені:
- різницею між коштами, що надійшли від розміщення державних цінних паперів Російської Федерації, номінальна вартість яких зазначена у валюті Російської Федерації, і засобами, спрямованими на їх погашення;
- змінами залишків коштів на рахунках з обліку коштів федерального бюджету протягом відповідного фінансового року, зокрема зміною залишків коштів Резервного фонду, Фонду національного добробуту, іншими джерелами внутрішнього фінансування дефіциту федерального бюджету;
2) джерела зовнішнього фінансування дефіциту:
- різниця між коштами, що надійшли від розміщення державних позик, які здійснюються шляхом випуску державних цінних паперів від імені Російської Федерації і номінальна вартість яких зазначена в іноземній валюті, і коштами, спрямованими на їх погашення;
- різниця між отриманими і погашеними Російською Федерацією в іноземній валюті кредитами іноземних держав, включаючи цільові іноземні кредити (запозичення), з урахуванням коштів, перерахованих з федерального бюджету російським постачальникам товарів і (або) послуг на експорт в рахунок погашення державного зовнішнього боргу Російської Федерації, міжнародних фінансових організацій, інших суб'єктів міжнародного права та іноземних юридичних осіб;
- інші джерела зовнішнього фінансування дефіциту федерального бюджету <5>.
--------------------------------
<5> Див .: Про федеральний бюджет на 2015 рік і на плановий період 2016 і 2017 років: ФЗ від 01.12.2014 N 384-ФЗ // СЗ РФ. 2014. N 49. У розділі ст. 6893.

Загальна сума джерел фінансування дефіциту федерального бюджету на 2015 рік становила 2 675 308 012,3 тис. Руб., З яких: внутрішні - 3 025 180 669,6 тис. Руб., А зовнішні - 349 872 657,3 тис. Руб. <6>
--------------------------------
<6> Див .: Там же.

Виходячи з цього, видно, що в 2015 році джерела фінансування дефіциту федерального бюджету представлені не всім переліком, передбаченим в БК РФ, а декількома, що стосуються розміщення державних цінних паперів, номінальна вартість яких зазначена як у валюті РФ, так і в іноземній валюті, а також кредитів іноземних держав, міжнародних фінансових організацій, інших суб'єктів міжнародного права та іноземних юридичних осіб.
Отже, даний підрозділ джерел на дві групи зумовило видову класифікацію державного боргу, яка буде розглянута в подальшому при характеристиці боргу як виду витрат бюджету.
Другий аспект державного боргу Російської Федерації, представлений бюджетним законодавством, характеризує його в структурі федерального бюджету як вид витрат, хоча норма, що закріплює визначення витрат, не вказує, що державний борг входить в це поняття. Стаття 6 БК РФ, розкриваючи витрати бюджету, визначає їх як виплачуються грошові кошти, за винятком коштів, що є джерелами фінансування дефіциту бюджету відповідно до бюджетного законодавства <7>. Як було зазначено вище, джерелами фінансування дефіциту бюджету виступають саме ті кошти, які утворюють державний борг. Однак при проведенні аналізу подальших статей БК РФ можна помітити, що в класифікації видатків бюджету, представленої в п. 3 ст. 21 БК РФ, закріплюється в якості одного з видів витрат обслуговування державного і муніципального боргу, яке можливо за двома напрямками:
--------------------------------
<7> Див .: Бюджетний кодекс Російської Федерації // Відомості Верховної Ради України. 1998. N 31. У розділі ст. 3823.

- обслуговування державного внутрішнього і муніципального боргу;
- обслуговування державного зовнішнього боргу.
Даний вид витрат законодавчо було закріплено в БК РФ в 2010 р Федеральним законом від 30.09.2010 N 245-ФЗ "Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації і інші законодавчі акти Російської Федерації" <8>. Закріплене становище почало поширюватися на правовідносини, що виникають при складанні та виконанні бюджетів бюджетної системи Російської Федерації, починаючи з бюджетів на 2011 рік і плановий період 2012 і 2013 років. У зв'язку з цим серед єдиних для бюджетів бюджетної системи Російської Федерації груп і підгруп видів витрат з'явилися такі, які мають відношення до державного боргу, а саме: група "Обслуговування державного (муніципального) боргу" і дві підгрупи "Обслуговування державного боргу Російської Федерації" і "Обслуговування державного боргу суб'єкта Російської Федерації", закріплені п. 6 ст. 21 БК РФ, введені Федеральним законом від 07.05.2013 N 104-ФЗ "Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації і окремі законодавчі акти Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням бюджетного процесу" <9>. Дія даного положення Федерального закону поширилося на правовідносини, що виникають при складанні та виконанні бюджетів бюджетної системи Російської Федерації, починаючи з бюджетів на 2014 рік і плановий період 2015 і 2016 років щодо груп видів витрат.
--------------------------------
<8> Див .: Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації і інші законодавчі акти Російської Федерації: ФЗ від 30.09.2010 N 245-ФЗ // СЗ РФ. 2010. N 4. Ст. 4971.
<9> Див .: Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації і окремі законодавчі акти Російської Федерації у зв'язку з удосконаленням бюджетного процесу: ФЗ від 07.05.2013 N 104-ФЗ // СЗ РФ. 2010. N 19. У розділі ст. 2331.

Виходячи з цього, приходимо до висновку, що матеріальні норми бюджетного законодавства не закріплюють державний борг як вид витрат бюджету, а процесуальні норми вказують на той факт, що даний інститут можна розглядати в цій якості.
Безпосереднє фінансово-правове регулювання інституту державного боргу на сьогоднішній день здійснюється главою 14 БК РФ "Державний і муніципальний борг", що регулює поняття, структуру, види, особливості припинення боргових зобов'язань, управління державним боргом. Багато положень цього розділу зазнали істотних змін з 2007 року внаслідок коригування правового регулювання даного інституту.
В даний час ст. 97 БК РФ визначає державний борг Російської Федерації як сукупність боргових зобов'язань Російської Федерації перед фізичними та юридичними особами Російської Федерації, суб'єктами Російської Федерації, муніципальними утвореннями, іноземними державами, міжнародними фінансовими організаціями, іншими суб'єктами міжнародного права, іноземними фізичними та юридичними особами, що виникли в результаті державних запозичень Російської Федерації, а також боргових зобов'язань за державними гар нтіям, наданих Російською Федерацією, і боргових зобов'язань, що виникли в результаті прийняття законодавчих актів Російської Федерації про віднесення на державний борг боргових зобов'язань третіх осіб <10>.
--------------------------------
<10> Бюджетний кодекс Російської Федерації // Відомості Верховної Ради України. 1998. N 31. У розділі ст. 3823.

Якщо звернемося до тексту БК РФ в редакції Федерального закону від 05.08.2000 N 116-ФЗ, який втратив чинність, то побачимо інше визначення державного боргу Російської Федерації, що включає в себе боргові зобов'язання Російської Федерації перед фізичними та юридичними особами, іноземними державами, міжнародними організаціями та іншими суб'єктами міжнародного права, включаючи зобов'язання за державними гарантіями, наданих Російською Федерацією <11>. Дане визначення не містило в структурі державного боргу боргових зобов'язань Російської Федерації перед суб'єктами Російської Федерації і муніципальними утвореннями. Отже, законодавець розширив структуру державного боргу Російської Федерації, включивши в нього ще й боргові зобов'язання перед суб'єктами Російської Федерації і муніципальними утвореннями.
--------------------------------
<11> Див .: Про внесення змін і доповнень до Бюджетного кодексу Російської Федерації: ФЗ від 05.08.2000 N 116-ФЗ // Відомості Верховної Ради України. 2000. N 32. У розділі ст. 3339.

Якщо звернутися до теорії фінансового права в Росії, то слід зазначити специфіку сутності державного боргу, яка виявляється в наступному:
1. Верховенство держави в боргових відносинах, незважаючи на те що воно є боржником, а не кредитором. Отже, кредитор не завжди може реалізувати права щодо застосування примусових заходів, що надаються йому в разі недобросовісності боржника.
2. Кошти, що залучаються державою в рамках державного боргу, найчастіше не беруть участі в матеріальному виробництві, а витрачаються на покриття бюджетного дефіциту, що прямо закріплюється законодавством. Погашення боргу і відсотків по ньому здійснюється за допомогою податків або залучення нових позик.
3. В основі виникнення відносин в рамках державного боргу не завжди закладається принцип диспозитивності, мають місце і елементи примусу при залученні коштів, в тому числі включаючи і підписку, наприклад державні позики, випущені в роки Великої Вітчизняної війни в СРСР і що розміщувалися серед населення по підписці. Хоча деякі зарубіжні дослідники відзначали, що підписка на державні облігації за своєю суттю є договором приєднання, однак свобода вибору кредитора все ж є тільки теоретичною в даних умовах <12>.
--------------------------------
<12> Див .: Muzellec R. Finance Public. 10-e ed. 1997. P 273 - 274.

4. Результатом державних кредитних операцій є державний борг, який представляє об'єкт фінансових правовідносин, що регулюється бюджетним законодавством <13>.
--------------------------------
<13> Див .: Орлов М.Ф. Про державний кредит // Біля витоків фінансового права / під ред. проф. А.Н. Козиріна. М., 1998. Т. 1. С. 302; Слуцький М.І. Популярні лекції з фінансового права. СПб., 1902. С. 69; Ходскій Л.В. Основи державного господарства. СПб., 1894. С. 424.

Таким чином, сутнісна характеристика державного боргу дозволяє позначити його основні ознаки на сучасному етапі:
- державно-владний характер, що виявляється в тому, що в якості обов'язкового суб'єкта боргових відносин виступає держава;
- імперативність, яка полягає в тому, що основним методом регулювання відносин в галузі державного боргу є імперативний метод;
- зворотність, оскільки джерелом погашення боргу є фінансові ресурси державного бюджету;
- гарантованість погашення боргу всім майном держави, що становлять державну скарбницю. Крім того, додатковою гарантією може виступати реалізація виняткового права держави на грошову емісію.
Виходячи з виявлених ознак державного боргу, вважаємо за доцільне сформулювати таке поняття: державний борг - юридична форма фінансового зобов'язання суспільно-територіального суб'єкта, що є фінансово-правовим наслідком кредитних відносин, що володіє специфічними ознаками.
Підводячи підсумки розгляду державного боргу в структурі бюджету, зазначимо таке:
- існує спадкоємність фінансово-правового регулювання державного боргу в Росії, виявляється в специфіці його структури і видах;
- є причини недостатньо ефективного використання інструменту державного боргу для вирішення завдань економічного розвитку країни. До них відносяться складність і різноманіття відносин державного боргу, їх тісний взаємозв'язок з різними факторами економічного, політичного і соціального характеру;
- проблема полягає у відсутності адекватної правової форми регулювання відносин державного боргу, в достатній мірі враховує закономірності і складний характер даних відносин. Тому право має служити засобом упорядкування відносин державного боргу і підвищення ефективності застосування інструменту державного боргу в рішенні державних завдань.

література

1. Козирін А.Н. Публічні фінанси: взаємодія держави і суспільства. М .: СПАРК, 2002. 37 с.
2. Орлов М.Ф. Про державний кредит. М .: Тип. Серп. Насіння, 1833. 293 с.
3. Слуцький М.І. Популярні лекції з фінансового права. СПб .: типолітографія А.М. Вольфа, 1902. 157 с.
4. Ходскій Л.В. Основи державного господарства. СПб .: Изд. Д.Є. Кожанчикова, 1894. 607 с.
5. Muzellec R. Finance Public. 10-e ed. NY, 1997. 310 p.

Якщо ви не знайшли на цій сторінці потрібної вам інформації, спробуйте скористатися пошуком по сайту:

Повернутися на попередню сторінку